IV — La connivence

Chapitre IV — Le capitalisme de connivence — quand le régulateur est régulé

Nous entrons ici dans le cœur du livre. Ce chapitre est le plus long de la deuxième partie, et c’est voulu : le capitalisme de connivence est le phénomène le plus répandu, le moins bien diagnostiqué, et le plus dangereux des six « capitalismes » qu’il nous faut décrire. Il est dangereux précisément parce qu’il ressemble au marché qui fonctionne. Il porte un costume-cravate, respecte la loi, paie des impôts (les bons, pas les mauvais), finance des fondations philanthropiques, siège dans des conseils d’éthique et décore des prix. Il est invisible au scanner du spectre gauche-droite, et il est invisible au scanner juridique. Son art consiste à obtenir le résultat de la corruption sans enfreindre aucune loi.

Pour le voir, il faut commencer par une surprise. Le capitalisme de connivence ne commence pas au Parlement, dans le bureau d’un ministre, ou dans les couloirs d’un cabinet de conseil. Il commence ailleurs — dans un endroit beaucoup plus innocent, beaucoup plus quotidien, beaucoup plus difficile à réglementer. Et c’est cette ailleurs qu’il faut regarder en premier.

4.1 — L’infrastructure invisible — les réseaux

Avant que le lobby n’écrive la loi, il faut que le lobbyiste et le parlementaire se connaissent. Avant qu’un régulateur ne pantoufle dans l’industrie qu’il régulait, il a fallu qu’il croise pendant dix ans les futurs actionnaires de cette industrie aux mêmes dîners, dans les mêmes cercles, sur les mêmes bancs d’amphi. Les réseaux sont l’usine. La loi capturée est le produit fini. Et si l’on ne regarde pas l’usine, on ne comprend rien à ce qui sort de la chaîne.

Les liens familiaux d’abord. Les dynasties économico-politiques où le fils du banquier épouse la fille du sénateur, où le cousin siège au conseil d’administration de l’entreprise que l’oncle régule. La France des grandes familles — les Rothschild, les Dassault, les Bolloré, les Arnault, les Pinault — n’est pas une exception pittoresque : c’est un modèle. Le Japon des keiretsu organise les conglomérats autour de banques centrales et de liens croisés d’actionnariat que les alliances matrimoniales renforcent depuis des générations. Les pétromonarchies du Golfe poussent le principe jusqu’à son terme : le pouvoir économique et le pouvoir politique partagent le même arbre généalogique, parce que ce sont les mêmes individus. Ce n’est pas de la corruption, au sens pénal. C’est de la proximité. Et la proximité précède la connivence aussi sûrement que le contact précède la contagion.

Les clubs ensuite. Le golf. Le Rotary. Le Lion’s Club. Les cercles privés. Les clubs d’affaires. Les événements caritatifs à mille euros le couvert, où l’on vient « soutenir une bonne cause » et où l’on parle, de fait, d’un appel d’offres à venir. Ces espaces ne sont pas créés pour capturer quoi que ce soit ; c’est important, il faut le dire clairement, parce que la mauvaise foi est un piège symétrique à la capture. Ils sont créés pour que des gens « de qualité » se rencontrent entre eux — pour le plaisir, pour l’entre-soi, pour l’agrément d’une conversation à son niveau. Leurs membres ne complotent pas. Ils dînent.

Mais le résultat structurel est le même, quelle que soit l’intention. Une bulle sociale où l’entrepreneur, le régulateur, le juge, le banquier et le politique se tutoient, partagent les mêmes références culturelles, les mêmes intérêts, les mêmes angles morts. Quand le régulateur croise celui qu’il régule au vestiaire du golf chaque samedi, la frontière entre consultation et capture s’efface — non par malveillance, mais par familiarité. On ne signe pas à contrecœur une norme qui punit un ami. On la nuance. On la reporte. On la rend applicable « avec mesure ». Et la « mesure », dans la langue bureaucratique, veut dire que la norme ne s’applique pleinement qu’à ceux qui ne connaissent personne.

La franc-maçonnerie mérite une mention distincte. Non parce qu’elle serait plus influente que les autres réseaux — c’est d’ailleurs contestable et largement mythifié dans les deux sens —, mais parce qu’elle illustre avec une pureté presque didactique un mécanisme spécifique : le serment d’entraide entre frères. Le maçon n’est pas tenu d’aider un inconnu. Il est tenu d’aider un frère. Cette obligation, inscrite dans le rite et pas seulement dans l’usage, crée un canal de confiance préférentiel qui court-circuite la concurrence ouverte. Le frère avocat recommande le frère entrepreneur au frère fonctionnaire. L’attribution d’un marché public, l’octroi d’un permis, le choix d’un fournisseur, la décision d’un jury de concours — rien n’est illégal, mais tout est orienté. Le réseau ne viole pas les règles : il les rend secondaires. Et sa discrétion — autre principe maçonnique — le rend d’autant plus difficile à mesurer : on ne connaît pas ses membres, donc on ne peut pas tracer ses effets.

Les grandes écoles enfin. L’ENA (aujourd’hui INSP), Polytechnique, Sciences Po en France. Oxbridge en Angleterre. La Ivy League aux États-Unis. L’École polytechnique fédérale de Zurich pour la Suisse. Le pantouflage (revolving door) ne commence pas à la sortie du ministère, quand un inspecteur des finances démissionne pour rejoindre Goldman Sachs à trois fois son salaire gouvernemental. Il commence à la sortie de l’école, où le futur régulateur et le futur régulé ont passé trois ans dans les mêmes amphis, les mêmes soirées, les mêmes cercles. Quand l’inspecteur « pantoufle » chez Goldman, il ne change pas de monde : il change de bureau dans le même monde. Et s’il revient, dix ans plus tard, au cabinet d’un ministre chargé de la régulation bancaire, il ne « trahit » personne : il continue, au sein d’un groupe social homogène, une trajectoire que la structure du réseau a rendue naturelle.

Quatre infrastructures invisibles — liens familiaux, clubs, loges, grandes écoles — dont aucune n’est, prise isolément, illégale ou scandaleuse. Et dont la conjonction produit, silencieusement, l’un des mécanismes économiques les plus puissants des sociétés contemporaines.

4.2 — La capture formelle — Stigler et le mécanisme institutionnel

Les réseaux sont la condition nécessaire. Ils préparent le terrain. Mais il faut un second étage pour que la connivence devienne un mécanisme économique au sens plein — un étage que l’économiste George Stigler, prix Nobel 1982, a formalisé dans un texte fondateur publié en 1971 : The Theory of Economic Regulation.

La thèse de Stigler est brutale et contre-intuitive. L’industrie régulée finit par contrôler son régulateur. Pas par conspiration — Stigler insiste là-dessus, et son école après lui. Par osmose. Les agences de régulation sont créées pour protéger le public contre les abus d’une industrie. Au bout de quelques années, elles protègent l’industrie contre les exigences du public. Elles deviennent ce qu’elles étaient censées encadrer.

Le mécanisme est simple, une fois qu’on l’a vu. Une agence de régulation a besoin d’expertise technique. Cette expertise ne se trouve, pour l’essentiel, que dans l’industrie elle-même. Les régulateurs recrutent donc d’anciens cadres de cette industrie, et consultent en permanence ses représentants en activité. Cette consultation est rationnelle : qui connaît mieux un secteur que ceux qui y travaillent ? Elle est aussi inévitable : sans elle, la règle serait écrite par des gens qui ne comprennent pas ce qu’ils encadrent. Mais cette consultation rationnelle est le canal par lequel les intérêts de l’industrie s’infiltrent dans la fabrication de la norme. Les petits acteurs, qui n’ont pas d’« experts » à prêter au régulateur, ne sont pas consultés. Leurs intérêts ne remontent pas. Les règles finissent par refléter, non pas le bien public, mais l’équilibre interne des grands acteurs déjà installés.

Et la clé de voûte, la plus vicieuse : les barrières à l’entrée. Une fois captée, l’agence régule non plus pour protéger le consommateur mais pour protéger les installés de leurs concurrents potentiels. Les normes deviennent de plus en plus complexes. Les exigences administratives se multiplient. Les certifications coûtent de plus en plus cher. Officiellement, c’est pour « garantir la qualité » ou « protéger la santé publique ». Effectivement, c’est pour élever le coût d’entrée dans un secteur à un niveau tel que seuls les acteurs déjà présents peuvent y survivre. La barrière à l’entrée ne vient plus du marché — elle vient de la loi. L’oligarque qui ne viole aucune loi a écrit la loi.

Cinquante ans après Stigler, les exemples ne manquent pas. Les règlements pharmaceutiques qui rendent l’introduction d’un nouveau médicament impossible en dessous d’une capitalisation de plusieurs milliards. Les règles de solvabilité bancaire (Bâle III) si complexes qu’aucune banque moyenne ne peut y répondre sans une armée de consultants que seules les très grandes banques peuvent se payer. Les normes environnementales qui paralysent un artisan tout en étant anodines pour un industriel qui a les moyens de les « compenser ». Dans chaque cas, la régulation conçue pour protéger le public a été instrumentée pour éliminer la concurrence. Le résultat est structurel, indépendant des intentions : plus on régule un secteur sans protéger le processus de rédaction, plus on favorise sa concentration. C’est l’un des paradoxes les plus douloureux du débat public contemporain — et l’un des moins compris.

4.3 — Position sur les trois variables, et le test d’Albert Frère

Appliquons la grille.

Concurrence. En déclin. Les barrières à l’entrée ne sont plus économiques — elles sont légales et sociales. Le nouvel entrant a beau être plus efficace, plus innovant, mieux-disant en qualité, il ne peut pas exister s’il n’a pas les moyens de naviguer dans un maquis réglementaire et un tissu relationnel qui ont été construits pour lui barrer la route.

Capture. Élevée. L’économique capture le politique, d’abord par le réseau — famille, club, loge, école — puis par la loi — norme consultée, texte rédigé avec « l’aide d’experts du secteur », habilitation donnée à des organismes professionnels. Les deux étages fonctionnent ensemble : le réseau seul ne suffit pas, la loi seule non plus, mais les deux combinés produisent un verrouillage presque parfait.

Consentement. Apparent. Et c’est ce qui rend le système si redoutable. Le citoyen vote. Il a l’impression de choisir. Mais les choix qui lui sont présentés ont été prédéterminés, en amont, par des proximités qu’il ne voit pas. Quand un candidat arrive au pouvoir et découvre qu’il ne peut plus rien réformer du secteur bancaire sans briser la confiance des marchés, ce n’est pas qu’il ment : c’est que le système qu’il a hérité a déjà, à son insu, défini le cadre du possible. Le consentement formel — le vote — existe. Le consentement réel — la capacité à choisir ce qui sera fait — a été, en silence, confisqué.

Le test d’Albert Frère. Albert Frère était un industriel belge, mort en 2018, l’un des hommes les plus riches d’Europe. Il a été célèbre en Belgique pour une formule qui, sans qu’il l’ait dite exactement ainsi, résume le système. On lui prêtait volontiers cette observation : il payait moins d’impôts, en proportion de son revenu réel, que sa femme de ménage. L’affaire est authentique dans sa structure, même si la formule exacte a été reprise et amplifiée — on peut mener la vérification sur dix autres milliardaires européens avec le même résultat. Le test est simple et il faut le nommer.

Un milliardaire paie-t-il, en proportion de son revenu réel, le même taux effectif d’imposition que son employé ?

Si la réponse est non — et elle est non dans presque tous les cas documentés —, alors le système fiscal a été capturé. Ce n’est pas une affaire d’opinion politique sur « trop d’impôts » ou « pas assez » : c’est une affaire de fait. Le taux nominal ne dit rien. C’est le taux effectif, après toutes les niches, tous les véhicules d’optimisation, tous les trusts et fondations, toutes les holdings en cascade, qui révèle la capture. Ce test est politiquement dévastateur parce qu’il transforme une question idéologique (« faut-il plus ou moins d’impôts ? ») en une question factuelle (« l’impôt est-il réellement payé par tous aux taux qu’il affiche ? »).

Et ce qu’Albert Frère révèle n’est pas un « accident » du système fiscal. C’est le système fonctionnant exactement comme il a été conçu par ceux qui l’ont capturé. La femme de ménage n’a pas accès au réseau qui écrit les niches fiscales. Elle n’a pas accès au dîner où le fiscaliste, le parlementaire et le banquier conviennent que telle structure d’optimisation est « légitime » — ni même au vocabulaire qui fait que cette phrase semble normale plutôt qu’obscène. Elle paie le taux nominal. Eux paient le taux effectif. Le mot capitalisme recouvre ces deux réalités d’un même geste — et c’est exactement ce que nous refusons.

4.4 — La connivence n’est pas la corruption — elle est pire

Il faut insister sur un point, parce qu’il est systématiquement brouillé dans le débat public. Le capitalisme de connivence n’est pas de la corruption. Et c’est précisément ce qui le rend plus dangereux que la corruption.

La corruption est un crime. Elle est identifiable : quelqu’un donne de l’argent à quelqu’un d’autre en échange d’un avantage illégal. Elle est punissable : il existe des lois, des juges, des peines de prison. Elle est condamnable : personne ne la défend publiquement, et ceux qu’on prend la main dans le sac perdent leur réputation en plus de leur liberté. La corruption est le mal que tout le monde sait reconnaître.

La connivence est un milieu. Un écosystème social qui produit les mêmes résultats que la corruption — des marchés publics attribués à des amis, des normes écrites pour protéger des installés, des règles fiscales calibrées pour les riches — sans enfreindre aucune loi. Le corrompu achète le fonctionnaire. Le connivant dîne avec lui. Le résultat sur la concurrence est le même. Le résultat sur le consentement est le même. Le résultat sur les comptes publics est le même. Mais l’un va en prison et l’autre reçoit la Légion d’honneur.

C’est une asymétrie morale grotesque, et c’est une asymétrie juridique parfaitement logique. Les lois pénales ont été écrites pour capturer la corruption — un acte ponctuel, discret, traçable. Elles sont mal équipées pour capturer la connivence — un état diffus, permanent, consensuel, qui s’appuie sur des relations sociales dont la société protège par ailleurs la liberté. On ne peut pas interdire les dîners. On ne peut pas interdire les clubs. On ne peut pas interdire les mariages. Et quand même on le pourrait, on se trouverait dans le bras d’un autre monstre, celui-là : une société où l’État surveillerait les amitiés et les fréquentations. Le remède serait pire que le mal.

La seule voie de sortie est indirecte. Elle consiste à rendre le processus de décision transparent plutôt qu’à surveiller les relations sociales. On ne peut pas empêcher le ministre de dîner avec le banquier. Mais on peut publier intégralement le calendrier du ministre, rendre obligatoire la déclaration de chaque réunion sur un texte de loi en cours, interdire le pantouflage pendant dix ans, plafonner et rendre public le financement politique. Aucune de ces mesures ne touche à la vie privée. Toutes rendent les réseaux visibles par leurs effets, sinon par leurs causes. Le chapitre 21 y reviendra.

4.5 — Contre-argument — et le test de l’accès

L’objection est prévisible, et elle est honnête. Le lobbying est-il toujours de la capture ? L’industrie a une expertise légitime que le régulateur n’a pas. Consulter les acteurs avant de réguler est rationnel. Et les réseaux, ne sont-ils pas simplement la vie sociale normale ? Les gens se fréquentent, partagent des intérêts, se recommandent — c’est ainsi que fonctionne toute société humaine. Où finit le réseau social et où commence la connivence ?

La question est juste, et elle mérite une réponse précise plutôt qu’un mouvement de menton. La réponse est le test de l’accès.

Quand le réseau est ouvert — quand n’importe qui peut entrer au Rotary, quand le dîner est public, quand le processus de décision est transparent, quand la consultation préalable à une loi accueille aussi bien les petits acteurs que les grands, quand les ordres du jour sont publiés et les comptes rendus accessibles —, c’est de la vie sociale et de la consultation démocratique. C’est même, souvent, une bonne chose : la concertation vaut mieux que l’imposition, l’expertise des acteurs vaut mieux que l’ignorance des régulateurs.

Quand le réseau est fermé — quand l’accès est conditionné par la naissance, la fortune, la cooptation ou le serment, quand les réunions sont privées, quand les arbitrages sont rendus hors de toute trace publique, quand les petits acteurs sont structurellement absents de la table —, c’est de l’infrastructure de capture. Et le caractère désagréable du mot « capture » ne doit pas empêcher de le nommer : ce que l’on ne nomme pas ne se traite pas.

Le critère décisif n’est donc pas l’intention des membres. Personne, au club de golf du dimanche matin, ne se dit « je vais capturer un régulateur ». Le critère est l’effet structurel sur ceux qui n’en sont pas. Quand le public affecté par la décision n’a pas accès au réseau qui la prépare, c’est de la capture — qu’elle passe par un lobby formel ou par un parcours de golf, qu’elle soit volontaire ou non, qu’elle soit vécue comme bienveillante ou non. Le test ne demande pas aux suspects s’ils se sentent coupables. Il mesure la distance entre ceux qui décident et ceux qui subissent.

Ce test simple est l’un des outils les plus puissants du livre. Il sera réutilisé tel quel dans plusieurs des chapitres qui suivent, parce qu’il est le même test, appliqué à des situations différentes. Et, comme tous les bons tests, il est plus facile à dire qu’à tolérer : beaucoup de ce qu’on appelle aujourd’hui « consultation démocratique » ne le passerait pas.